Auditoría Interna de la Nación

Por Nuri E. Rodríguez Olivera y Carlos E. López Rodríguez

La Ley de Sociedades Comerciales n° 16.060 de 1989 (LSC), somete a las sociedades anónimas al contralor estatal. La LSC se refiere a este órgano como “órgano estatal de control”. Hoy, las funciones atribuidas a ese órgano las desempeña la Auditoría Interna de la Nación (AIN)[1]. El régimen de control estatal es de mayor o menor intensidad, según el subtipo de que se trate: sociedad anónima abierta o cerrada (arts. 409 y 414-418).

La AIN es un órgano estatal de control de organismos públicos, de sociedades anónimas y de cooperativas[2], funcionalmente desconcentrado del Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas, que actúa con autonomía técnica en el desempeño de sus cometidos[3]. Inicialmente denominada Inspección General de Hacienda desde su creación el 10 de marzo de 1915, fue transformada en AIN por imperio de la Ley 16.736 de 5 de enero de 1996[4].

En el ámbito público, encabeza el sistema de control interno de los actos y de la gestión económico-financiera de los órganos y reparticiones comprendidos en la persona pública Estado y de los entes autónomos y servicios descentralizados comprendidos en el art. 220 de la Constitución de la República. Su misión es dictaminar en forma selectiva y posterior abarcando los aspectos presupuestales, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión fundándose en criterios de juridicidad, eficiencia y eficacia[5].

En el ámbito privado, su misión es actuar como órgano estatal de control aprobando la constitución y las modificaciones estatutarias de las sociedades anónimas. En particular, además, realiza el control de funcionamiento y liquidación de las sociedades anónimas abiertas. De igual forma, ejerce el control de las sociedades cooperativas de producción, consumo, ahorro y crédito y agroindustriales.

En los arts. 409 y 410 de la LSC se establece la competencia del órgano estatal de control, disponiendo taxativamente los casos en que procede el ejercicio del control.

I. Funciones de la Auditoría

A. Función de contralor de legalidad  

1. Contralor de la legalidad del estatuto y sus modificaciones 

Para todo tipo de sociedad anónima se impone la fiscalización estatal sólo de ciertos actos de las sociedades anónimas: constitución, modificación de estatuto, disolución anticipada, transformación, fusión, escisión, variación del capital social (art. 409, inc. 2).

Advertimos que a pesar de que el art. 409 se refiere a "cualquier" variación del capital social, en la actual redacción del art. 284, el aumento del capital social no requiere la conformidad de la AIN, salvo que el estatuto disponga lo contrario.

El control es más severo cuando se trata de una sociedad anónima abierta. Por ello se impone, en el art. 417 de la Ley 16.060, que los administradores o los síndicos, deben comunicar cuando se dan las circunstancias que califican a la sociedad como abierta. Se establece la responsabilidad de administradores y síndicos, cuando no se ha efectuado la comunicación o cuando se ha intentado eludir la fiscalización.

2. Contralor de la legalidad del funcionamiento social

a. Régimen general

Para cualquier tipo de sociedad anónima se dispone la fiscalización cuando sea solicitada por accionistas que representen al menos el 10 % del capital integrado (art. 410). La solicitud debe contener las cuestiones determinadas cuya investigación se pide. Es decir, se debe denunciar hechos concretos sobre los cuales ha de recaer el control.

b. Régimen aplicable a las sociedades anónimas abiertas

Para el subtipo sociedad anónima abierta, el control será ejercido, además de en la constitución, modificación de estatuto, disolución anticipada, transformación, fusión, escisión, variación del capital social, también, durante el funcionamiento y liquidación. Se trata de un control de oficio, pues no requiere petición de accionistas[8].

Las sociedades anónimas abiertas deben acreditar ante la AIN, que se han cumplido con publicaciones que la Ley dispone (arts. 414). Asimismo, deben remitir a la Auditoría, las copias de las actas de asambleas y del Libro de Registro de Asistencia de Accionistas.

Las sociedades anónimas abiertas deben presentar a la AIN sus estados contables, aprobados por la asamblea. Ellos son controlados y, con su visación, deben ser publicados (art. 416).  

3. Contralor de la efectividad de los aportes

Según establece el art. 252, la AIN debe fiscalizar las suscripciones e integraciones efectuadas.

B. Función de asistencia a accionistas y terceros

1. Convocatoria a asambleas

Uno sólo de los directores no puede convocar a asamblea de motu propio. Tampoco los accionistas pueden convocar asamblea.

Sin embargo, los accionistas pueden requerir la convocatoria al órgano de administración o al órgano de control interno, siempre que representen, por lo menos, el 20 % del capital integrado. El estatuto puede fijar un porcentaje menor.

El pedido deberá indicar los temas que se quieren tratar. Los órganos referidos deben convocarla para que se celebre dentro de un plazo máximo de cuarenta días. Si no lo hacen, la convocatoria podrá hacerse por cualquiera de los directores, por cualquier miembro de la comisión fiscal o por la AIN o judicialmente (art. 344, inc. 4 y 5). En los dos últimos supuestos ello supone que los accionistas formulen una denuncia y el pedido correspondiente a la AIN o que soliciten la convocatoria en una incidencia judicial.

Como otra excepción al principio general de que la convocatoria sólo la puede realizar el órgano de administración o el órgano de control interno, cuando la sociedad se ha disuelto y se encuentra en proceso de liquidación, sigue funcionando el órgano asambleario y la convocatoria debe hacerla el liquidador y si fuera éste omiso la convocatoria la hará el órgano interno de control, la AIN  y aun podrá convocarse judicialmente (art. 344, inciso final, con remisión al anterior).  

2. Designación de administradores provisorios

Si se produce una vacante en el cargo de administrador y no existe órgano de control interno, cualquier accionista puede pedir a la AIN que designe un administrador provisorio (art. 379, inc. 2).

Si la vacante se produce en el cargo de un director, el sustituto debe ser nombrado por los directores restantes. Cuando este nombramiento no se logra o no es posible, la Ley autoriza a aplicar la misma solución que para el caso en que queda vacante el cargo de administrador (art. 379, inc. 4).

3. Información

a. Alcance de la función de información

La AIN puede dar información a particulares, titulares de interés directo, personal y legítimo,  pero sólo sobre el domicilio y la sede de las sociedades, disposiciones estatutarias vigentes, constitución de sus directorios y los estados contables[6]. La AIN puede, también, dar información a otros órganos nacionales que ejercen control sobre la actividad de las sociedades.  

Para las sociedades anónimas abiertas, la AIN ha de llevar un legajo con la copia del contrato social, sus modificaciones, actas de asambleas, constancias del libro de registro de asistencia de accionistas. La LSC dispone que el legajo puede ser consultado por cualquier accionista (art. 418).  

b. Procedimiento

El art. 419 – en su redacción dada por la Ley 17.243 - dispone un especial proceso formal. Se debe plantear el pedido de informe por escrito y con fundamentos. Dictada la resolución favorable se comunica a la sociedad. Entendemos que ésta podrá recurrir la resolución con los recursos administrativos correspondientes.

c. Reserva

El art. 419 le impone el deber de reserva a la AIN La obligación de guardar reserva se impone al órgano estatal y a sus funcionarios[7]. Para el funcionario que viola el deber de reserva, la sanción es la destitución y, además, la responsabilidad. Tal como establece el artículo 419, inciso final, podrá un juez disponer que se preste información liberando de la obligación de reserva.

II. Facultades de la Auditoría

A. Facultad sancionatoria

El artículo 411 otorga a la AIN ciertas facultades de carácter sancionatorio que, en definitiva, le otorgan legitimación activa para promover acciones judiciales:

"(Facultades). El órgano estatal de control, en los casos en que proceda su actuación, estará facultado para solicitar del Juez competente:

1) La suspensión de las resoluciones de los órganos de la sociedad, contrarias a la ley, al estatuto o al reglamento.

2) La intervención de su administración, en los casos de grave violación de la ley o el contrato social.

3) Su disolución y liquidación cuando se compruebe fehacientemente la producción de una causal de disolución y la sociedad no la haya promovido".

Asimismo, el art. 412 prevé que la AIN puede aplicar sanciones a la sociedad, a sus administradores y a los síndicos. Las sanciones se aplican por violación a la Ley, el estatuto o el reglamento. Pueden ser: apercibimiento, apercibimiento con publicación y multa. Se deja a la reglamentación tipificar infracciones y sanciones y montos. La LSC sólo establece un tope de 10.000 unidades reajustables.  

B. Facultades de fiscalización

A los efectos del control, se impone a las sociedades que le exhiban sus libros y documentos, aunque dentro de los límites de la fiscalización (art. 413).

1. Fiscalización de los órganos de administración y de control privado

La AIN puede recabar información al órgano de administración de la sociedad y, en su caso, al de control privado, a los efectos de ejercer funciones de fiscalización, cuando lo soliciten accionistas que representen, por lo menos, el 10 % del capital integrado (art. 410).

En el caso de las sociedades anónimas, se debe comunicar a la AIN los cambios en los órganos de administración y de fiscalización interna. 

No existe ninguna norma legal que autorice a la AIN a asistir a las reuniones de directorio.

2. Fiscalización de las asambleas

En las sociedades anónimas abiertas, se debe comunicar la fecha en que se reunirán las asambleas, a las cuales puede concurrir un funcionario de la AIN. Deben remitirle copias de las actas de sus asambleas y del libro de registro de asistencia de accionistas.

En el art. 415 se prevé que la AIN puede designar uno de sus funcionarios para asistir a las asambleas de las sociedades anónimas abiertas con el fin de controlar su funcionamiento de acuerdo a la Ley y al estatuto.  



[1] Por Ley del 27/2/1919 se sometió a las sociedades anónimas al contralor de una oficina denominada “Inspección G. de Bancos y SA”. Las funciones de esta oficina pasaron sucesivamente a la Oficina de Ganancias Elevadas y, luego, a la Inspección General de Hacienda, que depende del Ministerio de Economía (art. 33 Ley 13.241).

[2] AIN, www.ain.gub.uy.

[3] AIN, íd. ibíd.

[4] AIN, íd. ibíd.

[5] AIN, íd. ibíd.

[6] El artículo 60 de la Ley 15.851, establece:

“Las visitas de inspección, las auditorías y actuaciones que realice la Inspección General de Hacienda, sobre la actividad de personas físicas o, jurídicas de derecho privado, excepto cooperativas, de los entes Autónomos y Servicios Descentralizados Comerciales Industriales, u organismos públicos que dispongan de fondos no provenientes de Rentas Generales, serán abonadas por los mismos, salvo que ser realicen de oficio.

Por lo dispuesto en esta norma el costo de inspecciones, auditorías y otras actuaciones que realice la Inspección será de cargo de la entidad en que se realicen, siempre que haya habido pedido de parte.

Si la actuación fue resuelta de oficio, el costo será absorbido por la Inspección.

La norma fija límites al costo: no puede exceder el monto de las retribuciones de los funcionarios afectados, pro el tiempo que insume el cumplimiento de las actuaciones”.

[7] El artículo 419 con redacción dada por Ley 17.243 dispone lo siguiente:

(Obligación de reserva). El Órgano estatal de control guardará reserva sobre todos los actos que intervenga y cuya publicación no sea determinada por la Ley. No obstante, suministrará informaciones sobre el domicilio y sede de las sociedades, disposiciones estatutarias vigentes, constitución de sus directorios y los estados contables, a los titulares de un interés directo, personal y legítimo.

También podrá suministrar la referida información a otros órganos u organismos nacionales con responsabilidades y competencias de supervisión y contralor sobre la actividad de la sociedad en cuestión, cuando dicha información sea solicitada como parte de un procedimiento administrativo desarrollado en ejecución de las referidas competencias.

En todos los casos los requerimientos se efectuarán por escrito y en forma fundada. De la resolución favorable se remitirá copia a la sociedad involucrada.  

La obligación de guardar reserva se extenderá a los funcionarios del órgano estatal de control, bajo pena de destitución y sin perjuicio de las responsabilidades que correspondan.

El Juez competente, atendiendo a las circunstancias del caso, podrá liberar de la obligación a que refieren los incisos anteriores.

[8] Antecedentes legislativos del artículo 410. Cuando se discutía la Ley, en la Comisión Especial constituida en la Cámara de Representantes, el hoy artículo 410 tenía el número 415. El texto original era similar al aprobado. El órgano estatal de control, entonces existente, Inspección General de Hacienda - elevó a la Comisión Especial un texto sustitutivo que decía así:

“Artículo 415 (Fiscalización especial). Sea cual fuere la clase de sociedad anónima, el órgano estatal de control podrá ejercer funciones de fiscalización en  los siguientes casos:

A) Cuando lo solicitaren fundadamente  accionistas que representen por lo menos el diez por ciento del capital integrado. De disponer la fiscalización ella se limitará al contenido de la solicitud. El órgano de control estatal podrá recabar información al órgano de administración de la sociedad y en su caso, al órgano de control privado.

B) De oficio por propia iniciativa.”

El sentido de la modificación era habilitar una fiscalización de oficio de la Inspección General de Hacienda, en cualquier subtipo de sociedad anónima. Se discutió el texto propuesto. El Presidente de la Comisión, Dr. Sturla dijo entonces:

“En definitiva, propone eliminar las referencias que aquí se hacen de disponer la fiscalización que se limitará al contenido de la solicitud y se agrega una nueva modalidad de control que es por propia iniciativa o de oficio de la Inspección General de Hacienda. Soy contrario a esta modificación; propongo mantener la norma tal cual viene redactada” (versión taquigráfica del 3 de agosto de 1988, p. 24).

Después de las discusiones sobre la propuesta de la Inspección, se mantuvo el texto del proyecto original que excluye la fiscalización de oficio del órgano estatal de control, salvo cuando se trate de una sociedad anónima abierta.

 

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